ข้อสังเกต (ฉบับที่ 2) ของสภาทนายความในพระบรมราชูปถัมภ์

ต่อร่างพระราชบัญญัติการทวงถามหนี้ พ.ศ. ….

จากกรณีที่มีการกลับมติของคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติการทวงถามหนี้ พ.ศ. …. ของคณะกรรมการกิจการสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติให้เป็นมติให้นำร่างเข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งได้มีมติรับหลักการในวาระที่ 1 ไปแล้ว แทนที่จะมีการชลอตรวจดูร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ก่อนจะให้มีการรับหลักการนั้น และคณะกรรมาธิการซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้มีการประชุมนัดแรกไปแล้ว โดยมีการตั้งคณะอนุกรรมาธิการขึ้นพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้อีกครั้งหนึ่ง เนื่องจากในชั้นรับหลักการนั้นมีสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติหลายท่านยังไม่เห็นด้วยกับร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ และเห็นควรให้มีการแยกการบังคับใช้ระหว่าง “หนี้ในระบบ” กับ “หนี้นอกระบบ” ให้มีความชัดเจน  โดยเฉพาะมีกฎหมายที่จะดำเนินการกับผู้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้อยู่แล้วนั้น

ในเรื่องนี้สภาทนายความได้เคยให้ข้อสังเกตต่อร่างพระราชบัญญัติการทวงถามหนี้ พ.ศ. …. ไว้ครั้งหนึ่งแล้ว เมื่อวันที่ 25 สิงหาคม 2557 แต่ทราบว่าที่มีการเร่งทำคลอดกฎหมายทวงถามหนี้ฉบับนี้ก็เพราะเป็นข้อเสนอหนึ่งในร่างของพระราชบัญญัติหลายฉบับที่เสนอโดย คสช. ซึ่งสภาทนายความได้พิจารณาแล้วเห็นว่าถ้าเป็นกฎหมายที่เป็นประโยชน์และไม่ได้มีลักษณะซ้ำซ้อนหรือเป็นลักษณะของกฎหมายเฉพาะกิจเชิงประชานิยมก็จะให้การสนับสนุนตลอดมา แต่สำหรับร่างกฎหมายฉบับนี้       สภาทนายความเห็นว่าที่มาของการร่างกฎหมายจากนโยบายประชานิยมของรัฐบาลชุดที่ผ่านมา ซึ่งไม่ควรเป็นมรดกตกทอดถึงรัฐบาลชุดปัจจุบันโดยเฉพาะคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ตั้งใจจะทำสิ่งที่ดีงามให้กับประเทศไม่น่าจะต้องมาพะวงเสียเวลากับการออกกฎหมายเฉพาะกิจที่เป็นเรื่องเล็ก ๆ เช่นกฎหมายพระราชบัญญัติการทวงถามหนี้ พ.ศ. …. ฉบับนี้ สภาทนายความจึงขอให้ข้อสังเกตต่อร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว อีกครั้งหนึ่งที่เป็นข้อมูลให้สำหรับผู้ที่จะพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ต่อไป ดังนี้

1. ที่มาของการทวงหนี้ประการแรกต้องดูต้นเหตุของการทำธุรกิจการเงินโดยเฉพาะนโยบายของสถาบันการเงินในการปล่อยหนี้ประเภทลูกหนี้รายย่อยมีความเสี่ยงสูงมากเกินไปหรือไม่ (Retail Banking) เพราะมีการแข่งขันกันสูงมากทำให้สถาบันการเงินลดขีดความสามารถของการขอรับบัตรเครดิตลงอยู่เพียงอัตราเงินเดือนไม่ต่ำกว่า 12,000 – 15,000 บาทเท่านั้น และไม่มีการตรวจสอบระหว่างกันว่ามีการออกบัตรเครดิตซ้ำซ้อนให้แก่ลูกหนี้รายเดียวกันกี่ใบ  ประเด็นข้อนี้จึงเป็นประเด็นหลักที่กลุ่มลูกหนี้ที่มีอยู่มากมายได้ถูกสนับสนุนโดยสถาบันการเงินให้มีการจ่ายเงินอย่างมากที่มีวงเงินอยู่ไม่น้อยกว่า 6 แสนล้านบาท ที่เป็นปัญหา เป็นผลทำให้มีการฟ้องร้องบังคับคดีมากขึ้น ทั้งยังให้มีประมูลการฟ้องร้องคดีด้วย  ซึ่งในประการหลังนี้สภาทนายความไม่เห็นด้วยกับวิธีการดังกล่าวมาตั้งแต่ต้น เพราะนี่คือพฤติกรรมที่บ่มเพาะการบริโภคเกินกำลังความสามารถของผู้มีรายได้น้อย เกินหลักการของเศรษฐกิจพอเพียงของประเทศ ความจริงสถาบันการเงินสามารถที่จะร่วมกันตรวจสอบการปล่อยเงินสินเชื่อในรูปของบัตรเครดิตให้อยู่เพียงวงเงินตามกำลังของลูกค้าแต่ละรายได้อยู่แล้ว โดยผ่านทางระบบการตรวจข้อมูลเครดิต (Credit Bureau) ที่ปัจจุบันก็มีกฎหมายบังคับใช้อยู่ แต่สถาบันการเงินก็ไม่ได้ให้ความร่วมมือซึ่งกันและกัน กลับแข่งขันแย่งชิงลูกค้าระดับล่างจนเป็นต้นเหตุที่ทำให้เกิดการทวงหนี้ที่มีปัญหาในขณะนี้

อนึ่ง รัฐบาลที่ผ่านมาก็ยังซ้ำเติมวิธีการให้สินเชื่อกับผู้มีรายได้น้อยโดยเร่งใช้นโยบายประชานิยม เช่นกรณี “บ้านหลังแรก” “รถยนต์คันแรก” และ “บัตรเครดิตชาวนา” ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นการซ้ำเติมให้มีการจ่ายเงินอย่างสุรุ่ยสุร่ายมากขึ้น  ประเด็นเรื่องนี้จึงเป็นเรื่องสำคัญที่สถาบันการเงินหรือแม้แต่สำนักงานเศรษฐกิจการคลังที่จะรับเข้ามาเป็นเจ้าภาพในการบริหารกฎหมายร่างพระราชบัญญัติการทวงถามหนี้ พ.ศ. …. ฉบับตามที่ยกร่างมานี้ก็ควรที่จะทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายการเงินระดับเศรษฐศาสตร์มหภาคมากกว่าจะมาดูแลกฎหมายฉบับเล็ก ๆ ซึ่งไม่มีความจำเป็น และไม่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนส่วนใหญ่แต่อย่างใด

2. สำหรับประเด็นที่อาจจะมีการแปรญัตติให้อยู่เฉพาะเรื่องของการทวงถามหนี้ตามร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ให้เป็นหนี้นอกระบบนั้น  ความจริงสภาทนายความก็ได้ชี้แจงแล้วว่ามีกฎหมายที่อาจดำเนินการได้อยู่แล้ว เพียงแต่บทบัญญัติใหม่ในร่างพระราชบัญญัตินี้ได้มีการเพิ่มโทษทางอาญาให้สูงขึ้นบางกรณีเท่านั้น อย่างเช่นในร่างพระราชบัญญัติทวงถามหนี้ พ.ศ. … ฉบับนี้ได้กำหนดไว้ คือ

ในมาตรา 6 ห้ามติดต่อผู้อื่นที่มิใช่ลูกหนี้ นั้น โดยปกติก็ไม่อาจทำได้อยู่แล้ว เพราะจะเป็นกรณีเข้าข่ายดูหมิ่น หรือหมิ่นประมาทได้ หากมีจะสามารถดำเนินคดีอาญาในเรื่องดังกล่าวได้เลย, มาตรา 7 เวลาทวงหนี้ 09.00 – 20.00 น. หรือ แจ้งชื่อ นามสกุล หน่วยงาน หลักฐานตัวแทนเจ้าหนี้  ซึ่งในกรณีนี้ก็เป็นเวลาเกินปกติของการทำงานด้วยซ้ำ ผู้ที่ทำเกินไม่เหมาะสมก็เป็นการก้าวล่วงสิทธิส่วนบุคคล, มาตรา 9 เช่นเรื่อง ห้ามข่มขู่ ใช้ความรุนแรง ทำให้เสียหายต่อชื่อเสียง ร่างกายและทรัพย์สิน, ห้ามดูหมิ่น เสียดสี ลูกหนี้หรือผู้อื่น, ห้ามเปิดเผยหนี้สินให้ผู้อื่นทราบ และห้ามใช้สัญลักษณ์ทวงหนี้บน “ซองจดหมาย”  กรณีตามมาตรานี้มีบทกฎหมายทางอาญาไว้ลงโทษโดยชัดเจน, มาตรา 10 ห้ามขู่ดำเนินคดี ยึดทรัพย์หรืออายัดเงินเดือน ก็เช่นเดียวกัน และในมาตรา 11 เรื่องห้ามเก็บค่าใช้จ่ายทวงหนี้เกินกำหนด กับห้ามเสนอให้ลูกหนี้ออกเช็ค เป็นกรณีที่ต่อสู้และต่อรองกันได้ในทางปกติของการบริหารจัดการหนี้

สรุปแล้วจึงจะเห็นได้ว่าโทษอาญาที่เป็นโทษปรับ 1 ถึง 5 แสนบาท และโทษจำคุก 1 ถึง 5 ปี ตามความผิดข้างต้นจะเป็นการออกกฎหมายมาปรามคนเพียงไม่กี่คนโดยเฉพาะโทษปรับทางอาญา 100,000 ถึง 500,000 บาท และจำคุก 1 ถึง 5 ปี แล้วแต่กรณี นั้น  ความจริงก็มีโทษทางประมวลกฎหมายอาญาก็มีกำหนดไว้โดยชัดเจนอยู่แล้ว

สำหรับผู้ประกอบวิชาชีพทนายความนั้น สำนักงานทนายความทุกแห่งจะต้องปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยมรรยาททนายความอย่างเคร่งครัด การข่มขู่ การทวงหนี้ตามเวลาที่เหมาะหรือการออกหนังสือทวงหนี้ในลักษณะโอ้อวด ดูหมิ่น เสียดสี หรือใช้ถ้อยคำที่เกินความจริงก็เป็นคดีมรรยาทอยู่แล้ว ซึ่งกรณีนี้ใช้รวมหมดทั้งทนายความและเสมียนทนายความในสำนักงานด้วย จึงไม่มีสำนักงานใดที่จะกล้าออกนอกกรอบของพระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528 จากจำนวนสมาชิกทั้งหมด 78,000 กว่าราย  สภาทนายความได้เคยลงโทษทนายความทวงถามหนี้ในทำนองโอ้อวดโดยพักใช้ใบอนุญาตไปแล้วซึ่งมีเพียง 2 ราย หลังจากนั้นก็ไม่มีสำนักงานทนายความใดที่ทวงถามหนี้ในลักษณะนี้อีก

3. ปัจจุบันบทกฎหมายซึ่งผู้ยกร่างนำมาจากรูปแบบของกฎหมายของประเทศอังกฤษ หรือของประเทศออสเตรเลีย นั้น ก็ไปรวมอยู่ในการบังคับใช้กฎหมายการคุ้มครองผู้บริโภคหมดแล้ว ทางแก้ในเรื่องนี้ภาครัฐจึงควรมอบนโยบายให้กับคณะกรรมการควบคุมผู้บริโภคไปออกประกาศควบคุมธุรกิจการทวงถามหนี้ให้ดำเนินการตามกรอบและนโยบายของคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคได้โดยไม่จำเป็นต้องออกกฎหมายใหม่ ส่วนแบบกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกาก็เป็นกฎหมายที่บังคับใช้เฉพาะหนี้ในครัวเรือนที่ดูแลประชาชนกู้เงินรายย่อยไม่ให้ถูกรบกวนจากสาขาขององค์กรอาชญากรรม ซึ่งเป็นมรดกของความชั่วร้ายของยุคอัลคาโปน ต่างกับของประเทศไทย ที่มีความผิดฐานอั้งยี่ก็ครอบคลุมอยู่แล้วจึงไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายเป็นพิเศษอีก

4. จากที่ได้ชี้แจงมาข้างต้นจะเห็นได้ว่าความจำเป็นในการออกกฎหมายพระราชบัญญัติทวงถามหนี้นั้นไม่คุ้มคุณค่าในทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นในรูปของคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้น เฉพาะเวลาที่จะต้องมาประชุมของผู้แทนส่วนราชการต่าง ๆ ค่าใช้จ่ายในการจัดตั้งสำนักงานประจำ การตรวจสอบก็ล้วนแล้วแต่เป้นเรื่องที่สำนักงานเศรษฐกิจการคลังจะต้องมีงบประมาณเพิ่มเติม  ซึ่งอย่างที่สภาทนายความได้ให้ความเห็นแล้วว่างานที่ใหญ่โตและมีความรับผิดชอบมากกว่าในหน้าที่ของสำนักงานเศรษฐกิจ      การคลังนั้นสำคัญกว่าที่จะไปยกร่างพระราชบัญญัติการทวงถามหนี้ พ.ศ. …. ให้กับนักการเมืองในอดีตและให้มาเป็นมรดกหลงเหลือมาให้กับคณะรักษาความสงบแห่งชาติและรัฐบาลในชุดปัจจุบันต้องนำมาปฏิบัติอีก เป็นเรื่องที่เสียเวลาและไม่คุ้มค่าอย่างยิ่ง

5. สภาทนายความมีความเห็นเพิ่มเติมว่าการป้องกันการทวงหนี้และการบังคับชำระหนี้ที่มีอยู่ในปัจจุบันนั้น จะมีกฎหมายควบคุมเพียงพอแล้ว  ในทางตรงกันข้ามสภาทนายความมีความเห็นว่าสำหรับลูกหนี้รายย่อย ธุรกิจขนาดเล็กขนาดย่อม ที่เรียกว่า SME หรือลูกหนี้เกษตรกรรม ควรที่รัฐบาลจะได้ออกกฎหมายมาคุ้มครองสำหรับลูกหนี้ที่สุจริตให้เกิดความเป็นธรรมเฉกเช่นเดียวกันกับกฎหมายคุ้มครองลูกหนี้ในประเทศที่พัฒนาแล้วเช่นสหรัฐอเมริกา โดยให้มีการเพิ่มหมวดของกฎหมายล้มละลายเป็นหมวด 3/2 เรื่องการฟื้นฟูหนี้ของธุรกิจขนาดเล็กและขนาดกลางกับลูกหนี้ประเภทเกษตรกร  กล่าวคือให้โอกาสลูกหนี้ที่มีอยู่เป็นจำนวนมากนี้สามารถที่จะอาศัยกลไกความช่วยเหลือทางกฎหมายจากรัฐให้ช่วยฟื้นฟูกิจการโดยไม่เปิดโอกาสให้กับเจ้าหนี้บังคับขายทอดตลาดที่ดินเรือกสวนนาไร่หรือทรัพย์สินของธุรกิจขนาดเล็กขนาดย่อมได้โดยง่าย

สภาทนายความมีฝ่ายให้ความช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมายและมีหลักสูตรทนายความผู้ชำนาญการฟื้นฟูกิจการที่พร้อมจะให้ความช่วยเหลืออันจะเป็นการปกป้องหนี้นอกระบบและคงไว้ซึ่งทรัพย์สินของเกษตรกรผู้ประกอบการรายได้น้อยให้สามารถตั้งหลักได้  กรณีเช่นนี้เป็นเรื่องที่ควรจะทำให้เกิดความสัมฤทธิ์ผล อย่างน้อยเกษตรกรและผู้ประกอบการขนาดเล็กก็ยังจะมีที่พึ่งพิง มีความเชื่อมั่นในกลไกของรัฐที่จะให้ความช่วยเหลือเมื่อเกิดวิกฤติทางเศรษฐกิจในรูปแบบต่าง ๆ

สภาทนายความ ในพระบรมราชูปถัมภ์

4  กันยายน  2557